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刘守英:土地不能继续扮演经济“发动机”要转向市场引致的需求

2020-09-28 来源:新京报 点击 评论

刘守英:土地不能继续扮演经济“发动机”要转向市场引致的需求

9月26日,在清华大学社会科学学院、政府与市场经济学国际学会(SAGE)、清华大学中国经济思想与实践研究院(ACCEPT)共同主办的“第二届政府与市场经济学国际研讨会”上,中国人民大学经济学院院长刘守英表示,在此前的土地制度下,中国的土地在经济增长中实际上扮演着“发动机”的角色,通过土地分配创造增长,通过土地宽供应保增长,但在经济增长出现转折之后,原来的模式无法长期继续,土地的功能要从过去“发动机”功能转向市场引致的需求,这需要土地配置方式的改革。

中国的土地扮演经济增长中的“发动机”角色 土地创造增长

刘守英表示,中国的土地配置方式非常独特。首先是土地的二元所有制,农村的土地是集体所有,城市的土地是国有,这种二元所有制导致,土地在从农地转变成非农用地(即市地)的配置过程中,土地不仅是一个资本。农地变成市地的过程,是市县政府实行强制性的低价征收,之后又独家垄断土地的进入、转让和回收,这样就形成了中国的价格形成机制,即卖方垄断下的买方竞争,卖家只有一家——地方政府,而买家有多家,就是做房地产、做工业用地的主体。

另外,中国的土地资本化也非常独特。一般来讲,土地从农业部门转化成工业部门,只是一个部门的转化、用途的转化,但是在中国,整个土地在中国的资本形成中起到非常重要的作用,原因在于中国土地制度的变革。土地制度从最初的没有价格、无偿供应、不能转让,最后变成可以做土地相关的金融,2008年我国成立平台公司做土地抵押,实际上是实现整个资本化最重要的力量。

刘守英表示,在上述制度特征的基础上,中国的土地在经济增长中实际上扮演着发动机的角色。在纯市场经济体制下,土地是一个隐性需求,由经济发展的需求决定土地的分配;但在中国是倒过来的,通过土地分配来创造增长。比如,早期为了沿海地区的发展,把主要的土地指标都配置在沿海地区,后来在西部大开发和中部崛起的时候,更多把土地指标分配给中西部地区。

其次,土地还有保增长的作用。为了保增长,中国的土地供应并不是紧的,一直是宽供应,尤其是在金融危机以后,土地放量程度最高。

刘守英提出,我国将40%的土地用于工业用途,其他任何发展中国家和发达国家都没有这样大的比例。因此,我国的工业地价长期保持低成本,以保持制造业的低成本优势。这也是房价贵的原因,商业用地、综合用地、房地产用地一直是高速增长的,价格不断攀升,但是工业用地的价格一直维持在低水平。

另外,中国城市化过程也与土地制度密切相关,政府强制低价征地,保持城市扩张时土地的低成本,同时控制住宅和商户用地的供应,以保证地方政府土地的出让收益,土地出让金在政府财政收入的比重一直非常高。

土地宽供应保增长模式无法继续 土地的功能要转向市场引致的需求

中国的这套土地模式能否继续下去?刘守英表示,中国的经济增长出现转折,与土地是非常相关的,很多变化已经发生。第一个变化是土地宽供应保增长的模式变化,我国从2008年以来不断靠增加建设用地的供应来保增长,但新常态下经济增速下降,不能长期保证每年10%以上的增长,土地的供应、土地的抵押融资不能起到提升经济增速的作用。因此,2013年出现了重大的转折,即土地的需求下降,因为整体增速下降以后不能支撑那么大的土地供应链,土地作为经济“发动机”的功能因而消失。

第二个变化是工业用地需求下降与结构变化。2008年以后出现了土地集约利用的现象,是企业自发的集约用地行为,首先是在东部地区,单位工业用地的产出在提高,而后蔓延到中西部地区,也就是说,企业已经告别了原来靠低价土地招商引资来竞争的模式。这一现象带来的结果是工业用地需求的下降,由原来40%的占比降到大约25%。

第三个变化是城市化的成本变化。此前中国城市化低成本的原因是土地是低价的,现在土地城市化的成本在大幅上升,主要原因在于征地拆迁的成本上升,这导致地方政府土地的净收益下降。2008年以后,地方政府土地抵押的面积和金额是在不断上升,这带来的是土地偿债能力下降,2010-2015年,中国地方政府承诺用土地出让收入偿还的债务平均占比40%左右,也就是说政府有高额的债务风险,名义杠杆率在0.5-0.6之间,真实杠杆率是1.5-2,大部分中西部省份的真实杠杆率已经大于2。

如何应对这些变化?刘守英表示,高质量发展,非常重要的一点是要告别过去的高经济增长,来转向高经济绩效。原来大家比较重视经济向上的部分,增长越多越好,而从历史的比较研究来讲,经济向下的部分波动幅度小也很重要,也就是经济收缩的部分越小越好。发达国家的成功不是因为它的增长率高,主要是经济收缩的频率和幅度在不断减少。所以,中国经济转向非常重要的一点是如何在经济减速的过程中提高经济绩效,降低收缩率。

其次,目前中国的基本格局已经处于从乡土中国向城乡中国转变的过程中,农民与土地、乡村的黏度在下降,中国不能只有城市化,还有乡村,因此城市和乡村一定要融合性发展。

因此,在中国下一阶段发展中要重视经济发展的质量、城乡融合的理念,其中很重要的一点是土地制度的改革,中国土地的功能要从过去发动机的功能转向市场引致的需求。

城市升级非常重要的因素是土地要素市场化的配置方式,这包括土地的配置从增量到存量的转变,用地结构要做重大的调整,降低工业用地,还有园区转型。现在园区的问题非常严重,据刘守英测算,中国的园区运行8年以上才开始达到资金平衡,8年之前都是亏本的,现在中西部地区的园区基本都是依赖债务。

在城乡融合方面,有几个重要的发展领域,均依赖于土地配置方式改革。一是城乡接合部,需要与二元土地制度改革融合;二是乡村经济活动的复杂化,依托于乡村集体建设用地的制度改革,中国历史上的乡村从来就不是单一的农业,而是农工副互补,乡村不能再支持单一的、没有报酬的农业经济活动;三是农业工业化过程的提高,还有村庄转型,这些均需要相应土地制度的改革。

新京报贝壳财经记者 顾志娟 编辑 王进雨 校对 李铭

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